浅议安监执法过程中如何应用安全标准

    在实际安全监管监察工作中，往往靠法律法规的规范是远远不够的，所以要特别注重安全标准在提高企业安全管理水平，防范事故隐患的重要作用。在安监执法过程中，安全标准效力如何，能否应用到执法实践，这也是我们每一位执法人员必须思考的一个问题。

    一、安全标准的性质与分类

　　从广义讲，我国的安全生产法律体系，是由宪法、国家法律、国务院法规、地方性法规，以及标准、规章、规程和规范性文件等所构成的。在这个体系中，标准处于十分重要的位置，具有技术性规定的作用，标准的实质就是是法律、法规的延伸。与安全生产相关的技术性规定，通常体现为国家标准和行业标准。根据世界贸易组织协议，我国的强制性标准与国外的技术法规具有同样的法律效力。

　　根据安全系统工程事故成因论来划分，安全标准主要分为：基础标准、管理标准、技术标准、方法标准和产品标准等五类。其中管理标准、技术标准以及产品标准与安全生产行政执法工作联系较大。

　　根据制订的主体划分：《中华人民共和国标准化法》将我国标准分为国家标准、行业标准、地方标准(DB)、企业标准(QB)四级，在这种划分下，笔者认为只有国家标准与行业标准可以引用到行政执法工作中去。

　　根据标准的法律效力分类，安全标准可分为两类，一是强制性标准（GB）；二是推荐性标准（GB/T）。这种分类对安全生产行政执法工作具有指导意义，其中强制性标准是由国家通过法律或法令形式规定强制执行，如：《压力容器安全技术监察规程》、《危险物品储存通则》等等。而推荐性标准多数是由于民国家和企业的生产水平、经济条件、技术能力和人员素质等等方面推行全国或全行业强制性标准存在难度，不易执行，而作为推荐性标准来执行的，如OHSMS标准（职业健康安全管理体系）等。

　　二、安全标准在执法工作中的应用

　　1、强制性标准可以作为判定是否违法的依据。

　　在安全生产行政执法领域来看，有关安全生产的国家标准或行业标准是依法制定的，是消除、限制或者预防生产经营活动中不安全因素，避免事故发生，保护人的生命健康，保护财产安全而采用的技术准则，是以科学、技术和实践经验为基础的，制定完善、有效的标准将是保障安全生产的必要措施。根据《中华人民共和国标准化法》的规定，保障人体健康，人身、财产安全的标准是强制性标准，而且在这部法律中又明确规定，强制性标准，必须执行。所以无论从保障安全生产的需要，还是从安全标准的特定性质，都要求必须认真执行有关保障安全生产的标准，不容许忽视标准、违反标准。因此，违反安全标准的行为必须承担相应的法律责任，使用不符合安全标准的设备、设施、器材或者违法标准进行操作的行为等，均应予以制止。在实施行政处罚时，安全标准往往是判定行政相对人是否存在违法行为或事实的重要依据，例如：国家安监总局安全生产违法行为行政处罚办法第四十四条第一项就规定：对违反安全生产管理规定或者操作规程作业的，可以经予当事人警告并处罚款的行政处罚，这里判定当事人是否违反管理规定或操作规程作业的依据就是法律法规及相关安全标准。再如：安全生产法第56条第4项规定：负有安全生产监督管理职责的部门依法对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，对有根据认为不符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、器材予以查封或者扣押，这里查封扣押的依据就是相关的设施、设备、器材是否符合相关安全标准。

　　2、推荐性标准在实施行政处罚引用时应当慎重。

　　推荐性标准在企业安全生产管理常常应用，而这类标准虽无法律法规规定要求强制适用，但是它对提高企业生产安全质态有着非常重要的作用，尤其是相关行业领域尚未形成统一规范要求的时候，推荐性标准往往作为安全管理的参考依据，但是在强制力和拘束力上与强制性标准有一定区别，在实际应用时应当具体情况具体分析，通常情况下，管理部门作为管理规范向企业提出要求是可行的，但是引用其实施行政处罚时应当慎重。因为推荐性标准通常是作为生产经营单位做好安全管理工作的参考依据，并无法律法规的强制要求，有些企业甚至根本不具备执行的条件，因此推荐性标准作为处罚依据基础条件就存在疑义，以此作为处罚依据势必引起行政相对人的复议与诉讼，从而影响执法的规范性和严肃性。

　　3、法律法规引用的安全标准应当具备强制执行力。

　　如果相关法律法规的条款中引用了推荐性标准，笔者认为应当具有羁束力，如：《劳动防护用品监督管理规定》第14条规定：生产经营单位应当按照《劳动防护用品选用规则》（GB/T11651）和国家颁发的劳动防护用品配备标准以及有关规定，为从业人员配备劳动防护用品。这里引用的标准是一个推荐性标准，但是由于在行政法规中进行了引用，这就要求生产经营单位应当按照标准的要求为从业人员配备劳动防护用品，而不是可以选择执行或者不执行。笔者认为：这里是法律法规的刚性要求赋予了这类标准的强制执行力。

　　4、强制性标准中的推荐性条款不具备强制力。

　　安全标准多数为强制性标准，要求生产经营单位必须执行，但是囿于经济发展水平的不平衡性，在有些强制性标准中的条款是以推荐使用的形式出现的，这类条款通常冠以可以或者不宜等字眼，在执法过程中引用到这类条款时应当慎重。通常情况下，对强制标准中推荐性的条款我们不主张作为处罚依据适用。因为这类条款并不具备相应的强制执行力。

　　5、其他领域内有关安全的标准应区别对待。

　　安全生产工作涉及面广，安全生产法中规定了一部分领域属于行业监管，如建筑、消防、交通等，因此，牵涉到这些领域的安全生产执法工作，就存在着职能交叉的问题。这些领域内也有涉及到安全生产的国家标准和行业标准，对于这类标准在安全生产监管执法中是否能够应用，在执法实践中我们也常常遇到。如：生产场所灭火器的配置不足问题。按照公安消防的标准，生产场所的灭火器配置等应当按照《建筑灭火器配置设计规范》来执行，这是公安部门颁布的一个标准，我们在执法中能否引用呢？针对这类问题，笔者认为这里的执法主体应当是公安消防部门，因为该标准是消防法的一个配套性标准，而消防法的执法主体明确是公安消防部门，遇到上述情况，安监部门就不能引用该标准在部门权限内实施行政处罚。但是，对于其它领域的安全标准也不能一概否定，有些涉安标准可以引用；如：《建筑设计防火规范》，这是建设部门颁布的一项标准，属国家强制标准的范畴，其中有许多涉及到建筑防火的条款，而建筑物的防火问题显然不单单是建筑部门的事情，其中也涉及到公安消防、安监等部门的职能，因此该标准应用的主体也不应当仅限于建筑行政主管部门，所以，安监部门也可以适用其中部分条款来实施本部门的行政处罚。

　　综之，安全标准是做好安全生产行政执法工作的一个重要抓手，安全生产监督管理部门应当重视安全标准的应用，一方面要加强安全标准的宣传力度，另一方面强化安全标准执行情况的监督管理，从而提高企业对安全标准的认知程度和执行力度，最终达到生产安全的目的。